Стаття 78. Народні депутати України здійснюють свої повноваження ...
Стаття 78.Народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі.
Народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі.
Вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом.
У коментованій статті визначено загальний принцип здійснення народними депутатами України своїх повноважень, а також засади несумісності депутатського мандата та посад у так званих публічній і приватній сферах.
Постійна основа діяльності народних депутатів України означає, що відповідна діяльність на весь період мандата має бути по суті головним видом їх професійної діяльності. Таке трактування ч. 1 коментованої статті випливає, зокрема, зі змісту Рішення Конституційного Суду України у справі щодо несумісності посад народного депутата України і члена Кабінету Міністрів України від 4 липня 2002 р. (Вісник Конституційного Суду України. - 2002. - № 4).
У цьому ж Рішенні встановлено, що ст. 78 Конституції України слід розглядати у системному зв'язку з положеннями ч. І ст. 120, відповідно до якої члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у поза робочий час. Звідси Конституційний Суду України дійшов висновку, що відповідає Конституції України положення Закону України від 22 березня 2001 р. «Про статус народного депутата України», за яким народний депутат не має права бути членом Кабінету Міністрів, керівником центрального органу виконавчої влади.
З іншого боку, постійна основа депутатської діяльності є одним з свідчень розвитку Верховної Ради України на засадах парламентаризму. Фіксацією положення про такий характер депутатської діяльності наголошується на відмові від практики радянських часів, коли постійно діючим органом була Президія Верховної Ради, а Верховна Рада на своїх кількаденних сесіях звичайно вирішувала питання по суті супроводжувального характеру відносно діяльності її Президії.
При цьому депутатська діяльність відрізняється від діяльності, здійснюваної за трудовими правовідносинами: в теорії конституційного права вона визначена як почесна політична служба. Тому за свою діяльність депутати мають отримувати не заробітну плату, а винагороду. Сенс такої винагороди полягає не в тому, щоб надати депутату можливість заробити. її призначенням вважається належне матеріальне забезпечення саме депутатської діяльності, створення необхідних умов для реалізації мандата. Водночас постійну основу депутатської діяльності не слід сприймати як таку, що позначає професію члена парламенту. Наявність . тієї чи іншої особи статусу депутата залежить насамперед від результатів парламентських виборів.
У частині 2 коментованої статті акцентується увага на несумісності мандата народного депутата України з іншим представницьким мандатом та з посадами на державній службі, хоча сам термін «несумісність» не вжито.
Термін «несумісність» позначає конституційно-правовий інститут, зміст якого в різних країнах визначено по-різному. Історично вимога несумісності пов'язана з ідеєю поділу влади: за од--дїм з її варіантів законодавча і виконавча влада мають бути чітко розмежовані і одна й та сама особа не може водночас мати мандат члена парламенту і займати посаду в системі виконавчої влади. Відповідний варіант поділу влади покладений в основу побудови державного механізму в президентських республіках і в ряді країн із змішаною республіканською формою державного правління. В країнах з парламентськими формами правління домінує підхід, за яким кандидати в члени уряду визначаються зі складу-парламенту і депутати, будучи призначеними на відповідні посади, зберігають мандати та залишаються членами парламенту. Тим самим встановлено умову або навіть вимогу сумісності депутатського мандата і посади в уряді.
Однак вимога несумісності не зведена лише до того, що за відповідних умов одна і та сама особа не може бути і депутатом, і членом уряду. За її загальним смислом особа не може мати представницький мандат і в той же час займати певні посади в державних органах або займатися іншими видами діяльності. Звичайною є вимога, за якою особа не може бути водночас членом обох палат парламенту. Іноді прямо або опосередковано визначається несумісність мандатів члена парламенту і члена представницького органу місцевого самоврядування. Зокрема, така несумісність випливає з ч. 2 коментованої статті. Ця частина, а також ч. 4 ст. 103 Конституції України виключають сумісність мандата народного депутата України і поста (мандата) Президента України. Нарешті, в ч. 2 ст. 127 Конституції України у зворотній формі визначено несумісність посади професійного судді і будь-якого представницького мандата.
Поняття несумісності (сумісності) за своїм смислом і походженням пов'язане з конституційно-правовим інститутом мандата. Воно є принципово відмінним від поняття сумісництва, віднесеного насамперед до трудового права. Сумісництвом вважається виконання працівником, крім своєї основної, іншої регулярної оплачуваної роботи на умовах трудового договору у вільний від основної роботи час на тому ж або іншому підприємстві, в установі, організації або у приватної особи за наймом. Разом з тим у Конституції України визначено можливості сумісництва членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади (ч. 1 ст. 120), а також професійних суддів (ч. 2 ст. 127).
Несумісність необхідно також відрізняти від необираності, яку передбачено в деяких конституціях. За умов необираності представники певних професій або ті, хто займає встановлені посади чи займається певною діяльністю, не можуть бути висунуті кандидатами, зокрема на парламентських виборах. На відміну від, необираності, несумісність не обмежує можливості висунення кандидатур. Однак у випадку обрання кандидата депутатом відповідна особа звичайно повинна відмовитися або від попередньо займаної посади, або від мандата. В різних країнах встановлено різні юридичні способи розв'язання колізій, що виникають через застосування вимоги несумісності. Такий спосіб загальному вигляді визначено в ч. 4 ст. 81 Конституції України.
У частині 2 коментованої статті вжито термін «представницький мандат», зокрема для позначення статусу народного депутата України. За своїм змістом цей термін є абстрактним, адже у сфері відносин державного владарювання за умов демократичного режиму політичне представництво є виборним представництвом, і мандат члена парламенту завжди буде представницьким. Тому більш конкретним буде визначення характеру мандата за суб'єктом: мандат народного депутата України, мандат Президенте України тощо.
Мандат як юридична форма взаємовідносин обраних і тих, тло голосував на відповідних виборах, буває двох видів — імперативний і вільний. Як юридична основа станового представництваза феодальних часів історично першим був визнаний імперативний мандат. Такий мандат був характерний і для радянської моделі державного владарювання: його мали депутати рад усіх рівнів. У ряді розвинутих країн він законодавчо визнаний за членами представницьких органів місцевого самоврядування. Прирост імперативного мандата полягає насамперед в тому, що, зокрема, член парламенту визнається юридично відповідальним перед і д. хто його обрав, або перед усіма мешканцями (виборцями) відповідного округу. Передумовою такої відповідальності є так задний наказ виборців. Депутат зобов'язаний звітувати перед виборцями і може бути достроково відкликаний ними (позбавлений мандата), якщо він неналежно виконує або не виконує заказ. За формально-юридичною природою імперативний мандат певною мірою наближений до цивільно-правового договору доручення.
Природа вільного мандата полягає в тому, що депутат не є д типично відповідальним перед тими, хто його обрав, не має юридичних обов'язків перед виборцями. Він вважається представником не мешканців (виборців) виборчого округу, а всього
- народу (виборчого корпусу в цілому) і не може бути відкликаний з теориями. Вільний мандат у теорії розглядається як такий, що найповніше забезпечує депутату можливості займатися тими справами, які віднесені до повноважень парламенту як загальнонаціонального представницького органу державної влади. Він надає діяльності депутата політичного характеру і не зводить її до рівня роботи уповноваженого з місцевих справ. І хоча за умов прийняття імперативного мандата зовні встановлюється більш тісний зв'язок між членами парламенту і виборцями, проте значення і наслідки такого зв'язку не слід переоцінювати. Наявність у депутата вільного мандата не означає, що між ним і виборцями не існує прямих зв'язків. Зрештою, від активності депутата у виборчому окрузі багато в чому залежить його подальша парламентська кар'єра.
Конституцією України питання щодо виду мандата народного депутата України прямо не вирішене. Зокрема, вона не містить жодного положення щодо юридичних зв'язків, котрі існують між народним депутатом і виборцями. Однак про прийняття саме вільного мандата опосередковано свідчить зміст ст. 81 Конституції України: в її ч. 2 визначені підстави дострокового припинення повноважень народного депутата, і серед них відсутнє відкликання його виборцями. Непрямим свідченням прийняття вільного мандата є офіційний титул «народний депутат України». Зміст цього титулу можна трактувати так, що депутат (член Верховної Ради України) представляє народ у масштабах усієї держави. Подібним свідченням можна вважати й зміст тексту присяги народних депутатів, яку вони складають перед вступом на посаду. В цьому тексті, зокрема, зазначено, що народний депутат України зобов'язується дбати про «добробут Українського народу» і присягає «виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників».
Важливим є і те, що конституювання імперативного мандата завжди пов'язане з прийняттям мажоритарної виборчої системи, при якій депутат обирається не усім народом, а виборцями того округу, де він балотується. За умов пропорційної чи змішаної виборчих систем виникає проблема логічного узгодження природи імперативного мандата та можливостей його реалізації і характеру багатомандатних (поліномінальних) виборчих округів, у яких проводяться відповідні вибори. За чинним Законом України «Про вибори народних депутатів України» встановлено саме змішану виборчу системи. При цьому в основу пропорціоналізму на виборах народних депутатів України (половини складу Верховної Ради України) покладено утворення багатомандатні: то загальнонаціонального виборчого округу.
У частині 2 коментованої статті визначено, що народні депутати України не можуть бути на державній службі. Іншими словам! і, мандат народного депутата визнаний несумісним з посадами на державній службі. Це пов'язано з тим, що державна служба побудована за принципом субординації (ієрархії), а у своїй діяльності народний депутат об'єктивно не є підлеглим або підпорядкованим будь-якому органу або посадовій особі і повинен бути поза впливом з боку виконавчої влади.
Конституцією України розрізняються державна служба і служба в органах місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 38). Недійсність мандата народного депутата України і посади на службі в органах місцевого самоврядування випливає з ч. З коментованої статті, за якою вимоги щодо несумісності відповідного мандата з іншими видами діяльності встановлюється законом. Законом України «Про статус народного депутата України» встановлено, що народний депутат не має права, зокрема, обіймати посаду міського, сільського, селищного голови, а також займатися будь-якою, крім депутатської і деякими винятками, оплачуваною роботою. Серед винятків служба в органах місцевого самоврядування не згадана.
У частині 3 коментованої статті йдеться про законодавче визначення випадків несумісності мандата народного депутата України, не охоплених змістом її частини 2. Такі випадки встановлено в Законі України «Про статус народного депутата України». Констатація законодавчого рівня регламентації відповідних питань свідчить про їх значущість.
У разі невиконання вимог щодо несумісності мандата народного депутата України з іншими видами діяльності відповідно до ч. 4 ст. 81 Конституції України його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду. При цьому за Рішенням Конституційного Суду України у справі щодо несумісності депутатського мандата від 13 травня 1997 р. словосполучення «інші види діяльності», яке вживається у ч. 4 ст. 81 Конституції України, потрібно розуміти так, що ним охоплюються як види діяльності, передбачені ч. 2 ст. 78 Конституції України, так і види діяльності, які згідно з ч. З ст. 78 встановлюються законом і Вісник Конституційного Суду України. — 1997. — № 2. — С. 10).
