Стаття 170. Органи, через які діє держава у цивільних відносинах

1. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи дер­жавної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

1. Стаття 170 ЦК визначає порядок (правовий механізм) дії держави у ци­вільних відносинах. Україна виступає у цивільних відносинах через органи дер­жавної влади. Орган державної влади не виступає при цьому в ролі владно-роз­порядчого суб'єкта публічного права і не реалізує свої владні повноваження щодо інших учасників цих відносин, оскільки, як передбачено ст. 167 ЦК, держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

Орган державної влади створюється у визначеному законом порядку і вико­нує покладені на нього завдання та функції у межах власної компетенції. Орга­ни державної влади у межах своєї компетенції реалізують цивільну право-суб'єктність держави, набувають і здійснюють від її імені майнові та особисті немайнові права та обов'язки.

Органи державної влади опосередковують участь держави у відносинах влас­ності, інших речових цивільних відносинах, у зобов'язальних, у тому числі де­ліктних, відносинах, у спадкових, особистих немайнових відносинах, а також відносинах щодо об'єктів права інтелектуальної власності (детальніше про пра­вові форми участі держави у цивільних відносинах див. коментар до ст. 167 ЦК)

Цивільні права та обов'язки набуваються державою через органи державної влади в силу настання юридичних фактів, які зумовлюють виникнення таких прав і обов'язків. Юридична природа набуття і здійснення цивільних прав та виконання обов'язків розкривається у главі 2 ЦК України.

Органи державної влади при набутті і здійсненні цивільних прав та вико­нанні обов'язків діють у межах встановленої законом компетенції. Компетенція органів державної влади — це сфера відання (предметне коло питань), у межах якої орган державної влади реалізує свої повноваження. Загальні правові заса­ди розподілу компетенції між органами державної влади містяться у Консти­туції України. Компетенція окремих органів державної влади конкретизується в законах, а також у підзаконних нормативно-правових актах: Указах Президен­та України, постановах Кабінету Міністрів України, актах міністерств та відомств. Тому вжите законодавцем у коментованій статті поняття «закон» потребує розширеного, а не буквального тлумачення, яке зводить його зміст лише до правових актів Верховної Ради України.

Крім компетенційних обмежень, що встановлені ст. 170 ЦК, органи держав­ної влади, опосередковуючи участь держави у цивільних відносинах, повинні  враховувати загальноправові обмеження повноважень владних органів, встановлені Конституцією України. Відповідно до статей б і 19 Основного закону органи державної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Наведене конституційне положення відображає принцип законності — один з основних принципів правової держави, про яку задекларовано у ст. 1 Конституції України. Тому, наприклад, не дивлячись на те, що одним з основних завдань торговельно-економічних місій у складі закордонних дипломатичних установ України є сприяння розвитку торговельно-економічних зв'язків України, залученню іноземних інвестицій у пріоритетні сфери еконо­мки України  і виконанню міжнародних договорів України, укладених з державою перебування, за загальним правилом набувати і здійснювати цивільні права та обов'язки для України такі місії не можуть, оскільки відповідних повноважень їм не надано (див.: Указ Президента України «Про торговельно-економічну місію у складі закордонної дипломатичної установи України» від 30 квітня 1994 p.).

2. Виходячи з конституційного поділу державної влади в Україні на законодавчу, виконавчу та судову, відповідно виділяються органи законодавчої, виконавчої та судової влади.

3. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. До її повноважень належить прийняття законів і постанов. Згідно із ч. З ст. 11 і ч. 2 ст. 4 ЦК закони безпосередньо можуть породжувати цивільні права та обов'язки, у тому числі і для держави. Наприклад, законом встановлюються підстави та порядок примусового відчуження у власників майна в порядку реквізиції. Реквізоване майно переходить у власність держави або знищується (ст. 353 ЦК). Верховна Рада України затверджує рішення про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України. Здійснюючи цивільні права та обов'язки держави, Верховна Рада України кон­тролює використання отриманих державою позик. Крім того, саме Верховна Рада України, реалізуючи від імені держави правомочності власника щодо державного майна, затверджує перелік об'єктів права державної власності, які не підляга­ють приватизації, забезпечує здійснення Україною прав володіння, користування та розпорядження майном, що розташоване за межами держави (див., наприк­лад, постанову Президії Верховної Ради України «Про забезпечення реалізації права власності України на належну їй частину рухомого і нерухомого майна колишнього Союзу РСР за кордоном» від 12 лютого 1993 p.).

4. Система вищого, центральних та місцевих органів державної виконавчої влади визначена в Основному законі держави, Указі Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» та Законі України «Про місцеві державні адміністрації».

За характером компетенції (повноважень) розрізняються органи загальної компетенції (Кабінет Міністрів, місцеві державні адміністрації), а також органи спеціальної — галузевої, міжгалузевої і функціональної компетенції (решта органів виконавчої влади).

Вищим органом у системі виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Загальні повноваження Кабінету Міністрів України у сфері набуття і здійснення ним цивільних прав держави передбачені ст. 116 Конституції України. Це зокрема, здійснення управління об'єктами державної власності, організація і забезпечення ним здійснення зовнішньоекономічної діяльності України. Конституційні положення про компетенцію Кабінету Міністрів України у сфері набуття і здійснення цивільних прав та обов'язків держави знаходять свій розвиток в інших законодавчих актах. Наприклад, згідно з ч. З ст. 141 ГК Кабінет Міністрів України встановлює перелік державного майна, яке безоплатно передається у власність відповідних територіальних громад. Відповідно до ст. 11 Закону Ук­раїни «Про цінні папери та фондовий ринок» Кабінет Міністрів України уповноважений приймати рішення про розміщення довгострокових і середньострокових казначейських зобов'язань. Згідно зі ст. 1 Закону України «Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг» Кабінет Міністрів України укладає концесійні договори на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг, що перебувають у державній власності. Кабінет Міністрів України здійснює цивільні права та обов'язки України й за кордоном (див., наприклад Угоду між Урядом України і Урядом Російської Федерації про реалізацію пра­ва на закордонну власність колишнього СРСР для цілей дипломатичних, консульських і торгових представництв від 3 серпня 1992 p.).

5. Центральними органами державної виконавчої влади є міністерства та інші підвідомчі Кабінету Міністрів України органи. Згідно із Декретом Кабінету Міністрів України «Про управління майном, що є у загальнодержавній власності” ці органи здійснюють функції щодо управління майном, що є у загальнодержавній власності, крім майнових комплексів підприємств, установ, організацій, управління якими здійснюють відповідні служби Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України згідно з законодавчими актами України.

6. Здійснення управління наявними коштами державного бюджету, у тому числі в іноземній валюті, коштами державних позабюджетних фондів, а також управління державним внутрішнім та зовнішнім боргом покладено згідно з по­становою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. на Державне казначейство України. Воно виконує зобов'язання держави у деліктних правовідносинах (ст.1176 ЦК). Порядок виконання Державним казначейством рішень суду щодо відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього (досудового) слідства, прокуратури, а також судів, детально розглядається у наказі Державного казначейства України від 7 березня 2003 р. №48.

Згідно зі ст. 118 Конституції України та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцевим органом виконавчої влади є місцева державна адміністрація. В управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об'єкти державної власності, передані їм в установленому законом порядку.

Місцева державна адміністрація: а) здійснює на відповідній території управління об'єктами, що перебувають у державній власності та передані до сфери її управління; б) приймає рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію підриємств, установ і організацій, що належать до сфери її управління; в) вно­сить пропозиції власникам майна підприємств, установ і організацій, що має важливе значення для забезпечення державних потреб, щодо його відчуження у власність держави; г) розпоряджається землями державної власності відповід­но до закону.

Місцевим державним адміністраціям забороняється використовувати об'єкти державної власності, що перебувають в їх управлінні, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції уступки вимоги, переведення боргу,прийняття переведення боргу, дарування і пожертву.

7. Держава може набувати цивільні права та обов'язки також через органи судової влади. Відповідно до ч. 5 ст. И ЦК у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки можуть виникати з рішення суду. Зокрема, суд застосовує до особи конфіскацію майна як санкцію за вчи­нене нею правопорушення, внаслідок чого відповідно до ст. 354 ЦК майно переходить у власність держави безоплатно. Юрисдикція судів, яка відповідно до ст. 124 Конституції України поширюється на усі правовідносини, що виникають у державі, конкретно визначається матеріальним законом і реалізується через процесуальний.

8. Важливо звернути увагу на те, що держава може набувати цивільних прав і обов'язків не тільки через органи державної влади, а й через органи, які хоча і  не належать до жодної з вищеназваних гілок влади, проте все ж таки є складовими

механізму держави. У доктрині конституційного права такі органи іменуються органами держави. У цивільних відносинах вони діють від імені та в інтересах держави на постійній основі відповідно до нормативно-правових актів, які надають їм таку функцію та відповідні повноваження. Так, згідно із ст. 102 Конституції України від імені держави виступає глава держави — Президент України. Відповідно Президент України може виступати від імені держави і у цивільних відносинах. Зокрема, ст. 81 ЦК прямо передбачено можливість створення юридичних осіб публічного права розпорядчим актом Президента України, що ст. 167 ЦК являє собою одну із форм участі держави у цивільних відносинах.

9. Важлива роль у сфері набуття і здійснення цивільних прав та обов'язків держави належить Фонду державного майна України — державному органу, що здійснює державну політику в сфері приватизації державного майна. Правовий статус Фонду визначений постановою Верховної Ради України «Про Тимчасове положення про Фонд державного майна України» від 7 липня 1992 р.

Основними завданнями Фонду є: захист майнових прав України на її території та за кордоном; здійснення прав розпорядження майном державних підприємств у процесі їх приватизації; створення спільних підприємств, здійснення повноважень орендодавця майна державних підприємств і організацій, їх структурних підрозділів.

Відповідно до покладених завдань Фонд, зокрема: а) змінює у процесі приватизації організаційно-правову форму підприємств, що перебувають у загальнодержавній власності, шляхом перетворення їх у відкриті акціонерні товариства; б) здійснює повноваження власника щодо частки акцій акціонерних товариств, які не були реалізовані у процесі приватизації; в) продає майно, що пере­буває у загальнодержавній власності у процесі його приватизації, включаючи майно ліквідованих підприємств і об'єктів незавершеного будівництва; г) укла­дає угоди з посередниками щодо організації підготовки до приватизації та про­дажу об'єктів приватизації; ґ) виступає орендодавцем майна цілісних майнових комплексів підприємств, організацій, їх структурних підрозділів, що є загально­державною власністю, дає дозвіл підприємствам, організаціям на передачу в орен­ду майнових комплексів їх структурних підрозділів; д) бере участь у створенні спільних підприємств, до статутного фонду яких передається майно, що є за­гальнодержавною власністю; е) бере участь у розробці і укладенні міждержав­них угод з питань власності та використання державного майна; є) представляє інтереси України за кордоном з питань, що стосуються захисту майнових прав держави.

10. Національний банк України — це центральний орган державного управ­ління з особливим статусом (ст.2 Закону України «Про Національний банк Ук­раїни»). Він не входить до системи органів жодної з гілок державної влади, але може виступати від імені України у цивільних відносинах, наприклад, діючи ге­неральним агентом з обслуговування випуску та погашення короткострокових і середньострокових державних облігацій, а також довгострокових державних облігацій деяких видів (п. 4 постанови Кабінету Міністрів України «Про ви­пуски облігацій внутрішніх державних позик» від 31 січня 2001 p.).

Викладене свідчить про необхідність надання розширеного тлумачення по­няттю «органи державної влади» в контексті коментованої статті та включати в його зміст також і органи держави.

11. Нормативно-правові акти, які визначають правовий статус органів дер­жавної влади, як правило, наділяють їх правами юридичної особи. Так, відпові­дно до п. 11 Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України, затвердженого Указом Президента України від 12 березня 1996 р. № 179/96, міністерство є юридичною особою, має само­стійний баланс, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного герба України і своїм найменуванням. У зв'язку з цим від набуття і здійснен­ня Україною цивільних прав і обов'язків через органи державної влади необхід­но відрізняти самостійну участь у цивільних відносинах таких органів. В останньому випадку носієм цивільних прав та обов'язків виступає власне орган державної влади як юридична особа. Так само орган державної влади, а не дер­жава, виступає покупцем у відносинах купівлі-продажу товарів, необхідних для забезпечення його повсякденної діяльності. Саме орган державної влади, а не держава відшкодовуватиме шкоду, заподіяну третім особам працівником такого органу під час виконання ним своїх службових обов'язків (ст.1172 ЦК). Не дивлячись на те, що навіть у цих випадках органи державної влади оперують державною власністю, наданою їм на певних правових титулах, цивільні права та обов'язки суб'єктно закріплюються не за державою, а саме за органами, яким надані державне майно і бюджетні кошти. Іншими словами, у цих випадках органи державної влади діють у цивільних відносинах не від імені держави, а від власного імені.