Стаття 167. Правові форми участі держави у цивільних відносинах

1. Держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасника­ми цих відносин.

2. Держава може створювати юридичні особи публічного права (держав -підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

3. Держава може створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних підставах, якщо інше не встановлено законом.

1. Держава Україна як політико-територіальна організація суспільства є особливим учасником цивільних відносин (ст. 2 ЦК). Наявність суверенітету, тобто верховенства влади у внутрішній сфері та незалежності у зовнішній, дозволяє державі за допомогою об'єктивного права самостійно визначати засади своєї участі у цивільних відносинах та власну правосуб'єктність.

Важливо підкреслити, що регулювання державою цивільних відносин — це не участь держави у таких відносинах, а реалізація її владних функцій. Разом з тим у сфері цивільного права державна влада принципово утримується від безпосереднього, примусового і владного регулювання відносин, значною мірою надаючи таке регулювання самим суб'єктам права — самостійним соціальним одиницям, що є носіями власної волі та ініціативи (див.: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. — Изд. 3-е, стереотип. — М.: Статут, 2001. — С. 39).

Держава діє у цивільних відносинах шляхом набуття і здійснення цивільних прав та обов'язків. При цьому, вступаючи у цивільні відносини, держава і в цих випадках не втрачає своєї якості суверена (див.: Лунц Л. А. Курс международно-частного права: В 3 т. — М.: Спарк, 2002. — С. 394). Держава набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади (детальніше про це див. коментар до статей 170,173 ЦК).

Коментована стаття 167 ЦК визначає правові форми участі України у цивільних відносинах і не визначає форм участі у таких відносинах іноземних держав,. хоча останні визнаються суб'єктами цивільного права України.

Правовими формами набуття і здійснення державою цивільних прав та обов'язків є правовідносини, що становлять предмет регулювання цивільного права,а саме: особисті немайнові та майнові відносини (ст. 1 ЦК).

В особистих немайнових цивільних відносинах держава, як правило, виступає як зобов'язана сторона і повинна сприяти фізичним та юридичним особам у реалізації їх особистих немайнових прав. Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 273 ЦК органи державної влади у межах своїх повноважень забезпечують здійснення фізичною особою особистих немайнових прав. Держава також може виступати учасником цивільних відносин щодо об'єктів інтелектуальної власності, зокрема,у разі переходу до держави прав інтелектуальної власності (наприклад, за договором замовлення на створення об'єкта авторського права, що фінансується за кошти державного бюджету). У всіх випадках держава повинна утримуватися від порушень права інтелектуальної власності фізичних та юридичних осіб, що свідчить про перебування держави в абсолютних цивільних відносинах з носіями прав інтелектуальної власності.

Держава є учасником майнових цивільних відносин, зокрема, відносин власності, інших речових, а також зобов'язальних відносин. Згідно зі ст. 318 ЦК дер­жава визнається суб'єктом права власності, у тому числі спільної. У державній власності перебуває майно, у тому числі грошові кошти, яке належить державі Україна (ст. 326 ЦК). У ст.34 ЗУ «Про власність» передбачалося, що у державній власності, зокрема, перебуває майно, що забезпечує діяльність Верховної Ради України та утворюваних нею державних органів; майно Збройних Сил, органів державної безпеки, внутрішніх військ і Державної прикордонної служби України; оборонні об'єкти; єдина енергетична система; системи транспорту загального користування, зв'язку та інформації, що мають загальнодержавне значення; кошти державного бюджету; національний банк, інші державні банки та їх установи і створювані ними кредитні ресурси; державні резервні, страхові та інші фонди; майно вищих і середніх спеціальних навчальних закладів; майно державних підприємств; об'єкти соціально-культурної сфери та інше майно, що становить матеріальну основу суверенітету України і забезпечує її економічний та соціальний розвиток. Об'єкти права власності України становлять майнову основу реалізації державою своїх функцій.

Згідно зі ст. 13 Конституції України усі суб'єкти права власності рівні перед законом. Конституційний Суд України у рішенні від 10 червня 2003 р. № 11-рп/200: у справі про мораторій на примусову реалізацію майна відзначив, що правовий статус суб'єктів права різних форм власності Грунтується на єдиних консти­туційних принципах з певними особливостями. Відповідно до ст. 178 ЦК і ч. 5 ст. 141 ГК у законах можуть встановлюватися види об'єктів цивільних прав, пе­ребування яких у цивільному обороті не допускається або які можуть належати лише певним учасникам обороту, зокрема лише державі. Так, згідно зі ст. 4 За­кону України «Про державний матеріальний резерв» запаси державного ре­зерву незалежно від його місцезнаходження, а також підприємства, установи і організації та інші об'єкти, що входять до системи державного резерву, і зе­мельні ділянки, на яких вони розміщені, є державною власністю і не підляга­ють приватизації та іншим видам відчуження. На підставі ст. 9 Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» ядерні матеріали є виключно державною власністю.

Виникнення прав власності у держави у ряді випадків відбувається на особ­ливих підставах, не притаманних виникненню цих прав у інших учасників ци­вільних відносин. Відповідно до ст. 353 ЦК на підставах та в порядку, встанов­лених законом, майно може бути примусово відчужене у власника за умови по­переднього і повного відшкодування його вартості (реквізиція). Реквізоване майно переходить у власність держави або знищується. У власність держави пе­реходить також конфісковане майно (ст. 354 ЦК). Конфіскація як санкція за ад­міністративні правопорушення передбачена КпАП, а за злочини — КК України.

Відповідно до статей 343, 352 ЦК держава набуває право власності на памятку історії та культури у разі виявлення її як скарбу, а також у разі викупу з метою забезпечення її збереження. Особливими підставами набуття державою прав власності є примусовий викуп тих чи інших об'єктів у передбачених зако­ном випадках з мотивів суспільної необхідності. Об'єктом права державної влас­ності стає також майно, створене на виконання умов концесійного договору з уповноваженим державним органом (ст.20 Закону України «Про концесії»).

Законодавство України встановлює також ряд особливостей реалізації та припинення прав власності держави. Це стосується, зокрема, заборони безоп­латної передачі майна, закріпленого за державними підприємствами (ч. 5 ст. 141 ГК України), запровадження конкурентних засад відчуження основних засобів, що належать державі (ст. 75 ГК), а також введеного мораторію на примусову реалізацію майна державних підприємств та господарських товариств, у статутних капіталах яких частка держави становить не менше 25 відсотків )Закон України «Про введення мораторію на примусову реалізацію майна»).Особливими способами припинення права власності держави можна розглядати безоплатну передачу майна держави у комунальну власність (Закон України

„Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності»), а також „Про приватизацію державного майна, що відбувається відповідно до Закону України ро приватизацію державного майна»; «Про приватизацію державного житлового фонду»; «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» тощо.

Держава може вступати у договірні і в недоговірні зобов'язальні правовідносини. Відповідно до Закону України «Про поставки продукції для державних потреб» держава виступає стороною державного контракту — договору, укладеного державним замовником від імені держави з виконавцем державного замовлення. Відповідно до ст. 183 ГК держава в особі Кабінету Міністрів України ви­ступає гарантом за зобов'язаннями державних замовників. Схожі правові конструкції участі держави у договірних цивільних відносинах передбачені Законом України «Про державне оборонне замовлення». Згідно зі ст. 272 ГК України державна закупка сільськогосподарської продукції здійснюється за договорами контрактації, які укладаються на основі державних замовлень на поставку державі сільськогосподарської продукції. Саме державу слід розглядати стороною концесійного договору, що укладається відповідно до Закону України «Про концесії» між концесіонером та уповноваженим державним органом. Умови участі держави у відносинах щодо оренди державного майна визначені Законом України «Про оренду державного та комунального майна». Україна бере участь у зовнішньоекономічній діяльності згідно зі ст. З Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність».

Зобов'язання держави виникають також по емітованих нею цінних паперах: облігаціях внутрішніх та зовнішніх державних позик, казначейських зобов'язаннях тощо (Закон України «Про цінні папери та фондовий ринок»). Відповідно до ст. 21 Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» з метою забезпечення виконання Києвом столичних функцій на інвестиції, що залучаються у розвиток інфраструктури міста, можуть надаватись державні гарантії.

 Держава стає учасником недоговірних зобов'язальних відносин, що виникають внаслідок рятування особою здоров'я, життя та майна іншої фізичної особи (статті 1161, 1162 ЦК); заподіяння шкоди прийняттям закону про припинення права власності або незаконного нормативного акта; завдання шкоди внаслідок незаконних рішень, дій чи бездіяльності органу державної влади або його посадової особи, органу дізнання, досудового слідства, прокуратури або суду (ст.56 Конституції України, статті 1173—1176 ЦК України). У випадках, встановлених ст. 1177 ЦК, держава відшкодовує майнову шкоду фізичній особі, яка потерпіла від злочину.

Держава також може стати учасником відносин з відшкодування ядерної шкоди відповідно до Закону України «Про цивільну відповідальність за ядерну шкоду та її фінансове забезпечення». Держава несе повну субсидіарну відпові­дальність за зобов'язаннями казенних підприємств (ст. 77 ГК).

Держава може бути спадкоємцем за заповітом (ст.1222 ЦК) або відказоодержувачем у спадкових відносинах.

Положення ч. 1 ст. 167 ЦК про те, що держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин, віддзеркалює принцип юридич­ної рівності суб'єктів цивільного права. Однак це не виключає, що законом можуть бути встановлені особливі умови або порядок набуття, реалізації та припинення цивільних прав та обов'язків держави. Участь держави у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин (фізичними та юридичними осо­бами, територіальними громадами тощо) означає, що між державою й такими учас­никами не виникають відносини влади і підпорядкування або залежності.

У цивільних відносинах держава не може впливати своїм владним імперати­вом на інших учасників відносин, самовільно відмовлятись від зобов'язань, що на неї покладені, і зобов'язана здійснювати свої цивільні права та обов'язки відпо­відно до вимог закону, договору і принципів цивільного права. З іншого боку, держава вільна від вказівок і вимог іншого учасника цих відносин, які виходять за межі їх змісту. Загальне юридичне становище держави з іншими учасниками цивільних відносин спеціально підкреслено у ст. 2 Закону України «Про зовні­шньоекономічну діяльність»: держава й інші суб'єкти зовнішньоекономічної діяльності при її здійсненні рівні перед законом; забороняються будь-які дії дер­жави, крім передбачених законом, результатом яких є обмеження прав і дискри­мінація суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності. Стаття 13 Конституції Ук­раїни проголошує, що усі суб'єкти права власності рівні перед законом, а ст. З зазначає, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

2. Особливою формою участі держави у цивільних відносинах, з огляду на тісний зв'язок з адміністративно-правовими механізмами і публічно-правовим регулюванням, законодавець називає створення державою юридичних осіб.

Держава може створювати юридичні особи публічного права. Такими відповідно ст. 81 ЦК є юридичні особи, які створюються розпорядчим актом Прези­дента України або органу державної влади.

Частина 2 коментованої статті частково повторює норму ч. З ст. 81 ЦК, яка зазначає, що порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом. Конституція України закріплює не тільки загальні повноваження і функції органів державної вла­ди щодо створення юридичних осіб публічного права, основи правового режиму власності і підприємництва в Україні, організаційно-правові засади управління об'єктами державної власності, а й містить конкретні норми про це. Зокрема, відповідно до п. 23 ст. 106 Конституції України Президент України утворює суди. Згідно з п. 91 ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Порядок створення таких юридичних осіб публічно­го права, як державні унітарні та казенні підприємства, а також державні банки, визначений у главі 8 і ст. 337 ГК України. У ст. 76 ГК наведено перелік конкретних випадків створення казенних підприємств, а саме: а) коли законом дозволено здійснення господарської діяльності лише державним підприємствам; б) коли основним (понад п'ятдесят відсотків) споживачем продукції (робіт, послуг) ви­тупає держава; в) коли за умовами господарювання неможлива вільна конкуренція товаровиробників чи споживачів; г) коли переважаючим (понад п'ятдесят відсотків) є виробництво суспільно необхідної продукції (робіт, послуг), яке за своїми умовами і характером потреб, що ним задовольняються, як правило, не може бути рентабельним.

Законами України «Про освіту», «Про дошкільну освіту», «Про позашкільну освіту», «Про загальну середню освіту», «Про професійно-технічну освіту», „Про вищу освіту» визначені умови та порядок створення державних дошкіль­них, позашкільних, загальноосвітніх, професійно-технічних і вищих навчальних закладів, які так само є юридичними особами публічного права. Загальні умови створення закладів охорони здоров'я, у тому числі державних, передбачені За­коном України «Основи законодавства України про охорону здоров'я».

 3. Держава має право самостійно або з іншими учасниками цивільних відно­син створювати юридичні особи приватного права. Юридична особа приватного права створюється відповідно до ст. 87 ЦК. У такому порядку утворюються товариства та установи (див. коментар до статей 83 і 87 ЦК). Прикладом створення державою юридичних осіб приватного права можна назвати корпоратизацію державних підприємств відповідно до Указу Президента України «Про корпоратизацію підприємств». Згідно з Типовим статутом відкритого акціонерного товариства, створеного шляхом корпоратизації державного підприємства, яке не підлягає приватизації, затвердженим Наказом Фонду державного майна та Міністерства економіки України від 25 червня 2001 р. № 1129/134, такі товариства у своєму установчому документі повинні вказувати, що засновником товариства є держава в особі органу, який прийняв рішення про корпоратизацію, а акціонером — держава в особі органу приватизації.

Логічним розвитком такої форми участі держави у цивільних відносинах можна назвати набуття і розпорядження державою акціями (частками) у ста­тутних капіталах існуючих господарських товариств. Загальні засади здійснення корпоративних прав держави викладені у ст. 168 ГК.

Держава бере участь у діяльності створених нею юридичних осіб приватного права на загальних підставах, зокрема, шляхом здійснення майнових внесків у статутні капітали таких осіб, а також участі в управлінні ними, включаючи прийняття рішення про їх припинення. Управління юридичними особами приватного права держава здійснює шляхом участі в діяльності органів управління таких юридичних осіб, що передбачено відповідними установчими документами. Слід зазначити, що створення державою юридичних осіб приватного права, які вимагають поєднання не лише капіталів, але й трудової діяльності їх засновників, вбачається неможливим, оскільки держава не може брати трудової участі у діяльності юридичних осіб.