Стаття 143. Територіальні громади села, селища...
Стаття 143. Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.
Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.
Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.
Коментована стаття у загальному вигляді окреслює сфери відання територіальних громад та органів місцевого самоврядування в Україні.
Частина перша цієї статті визначає найважливіші питання місцевого значення, що належать до відання суб'єктів місцевого самоврядування. Істотний характер має положення про те, що їх вирішення може здійснюватися як безпосередньо сільськими, селищними, міськими територіальними громадами, так і через органи місцевого самоврядування, які вони утворюють. Таким чином, положення частини першої коментованої статті поширюються на органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах та районах у містах (у разі прийняття рішення про їх створення). Вказівка на можливість безпосереднього вирішення питань місцевого значення територіальною громадою означає, що вона як основний суб'єкт місцевого самоврядування має правові підстави і можливості для самостійного вирішення чи контролю за здійсненням місцевих питань. При цьому розподіл компетенції органів місцевого самоврядування щодо реалізації конституційно закріплених місцевих питань у частині першій даної статті не закріплено. Не встановлюється і система конкретних органів місцевого самоврядування, що мають право здійснювати зазначені повноваження. Таку деталізацію визначають законодавчі акти у сфері місцевого самоврядування.
Серед найважливіших питань місцевого значення, що реалізуються територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, Конституція визначає управління майном, що перебуває у комунальній власності. Відповідно до чинного законодавства зазначені суб'єкти мають право вчиняти щодо цього майна будь-які дії, що не суперечать закону. Згідно із ч. 5 ст. 60 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду. Склад та перелік об'єктів комунальної власності самостійно визначаються представницькими органами місцевого самоврядування в містах, селах, селищах, а повноваження щодо управління цими об'єктами у межах, визначених радами, належать до власних повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування. При цьому всі майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні послаблювати економічні основи місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.
Затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку, а також контроль за їх виконанням є одним із важливих напрямків діяльності органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією. Це потрібно для забезпечення комплексного розвитку території громади, підвищення ефективності місцевого господарства, раціонального використання відповідних ресурсів. Згідно із Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць затверджують і контролюють сільські, селищні, міські ради, а розробляють і втілюють у життя їх виконавчі органи.
Серед конституційно визначених питань місцевого значення важливе місце посідає повноваження щодо затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролю за їх виконанням. Під терміном «відповідні адміністративно-територіальні одиниці» Конституція має на увазі села, селища, міста, райони у містах. Відповідно до законодавства сільські, селищні, міські, районні у містах ради затверджують свій бюджет, вносять зміни до нього і контролюють його виконання, а також цільове, економне використання коштів, а виконавчі органи цих рад складають проект бюджету і забезпечують його виконання.
Згідно із Бюджетним кодексом України бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст мають назву бюджетів місцевого самоврядування і разом із бюджетами районів у містах, обласними і районними бюджетами складають поняття «місцеві бюджети». При цьому рішення про місцевий бюджет, яке приймає місцева рада на своєму пленарному засіданні, затверджуючи його і надаючи повноваження виконавчому органу місцевого самоврядування щодо його здійснення протягом бюджетного періоду, є нормативно-правовим актом. Відповідно до ст. 77 Бюджетного кодексу України міські (міст районного значення) бюджети, районні у містах, селищні та сільські бюджети на наступний бюджетний період затверджуються не пізніше ніж у двотижневий строк після затвердження районного чи міського (міст Києва, Севастополя, міст обласного чи республіканського Автономної Республіки Крим значення) бюджету.
Встановлення місцевих податків і зборів є складовою частиною конституційно визначених питань місцевого значення. При цьому Конституція України підкреслює, що таке встановлення можливо тільки відповідно до закону, тобто механізм справляння та порядок стягнення місцевих податків і зборів визначається відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, встановлених законами України. Зазначене повноваження слід аналізувати у системному зв'язку із п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України, згідно з яким вся система оподаткування, податки і збори встановлюються виключно законами України. На сьогодні система місцевих податків і зборів закріплена в ст. 15 Закону України від 25 червня 1991 р. «Про систему оподаткування» (з наступними змінами) і Декретом Кабінету Міністрів України від 20 травня 1993 р. «Про місцеві податки і збори» (з наступними змінами), згідно з якими до місцевих податків і зборів належать: комунальний податок, податок з реклами, готельний, ринковий, курортний збір, збір за парковку автомобілів, за видачу ордера на квартиру, за участь у бігах на іподромі та за виграш на бігах, збір з власників собак, збір за право використання місцевої символіки, за право проведення кіно- і телезйомок, за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей, за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон та ін. Питання про встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішується сільськими, селищними, міськими радами тільки на пленарних засіданнях.
До питань місцевого значення Конституція також відносить забезпечення проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів. Означене питання належить до компетенції місцевих рад та сільських, селищних міських голів, які відповідно до Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» утворюють сільські, селищні, міські, районні у містах та дільничні комісії з референдуму і сприяють у здійсненні їх повноважень, формують дільниці для голосування, сповіщають громадян про їх межі, місцезнаходження дільничних комісій по референдуму і приміщення для голосування. Місцеві ради мають право виключно на пленарних засіданнях призначити місцевий референдум, визначивши дату проведення і зміст питання, що виноситься на референдум. Сільські, селищні, міські голови здійснюють реєстрацію ініціативних груп місцевого референдуму, під час збирання приписів ініціативною групою під вимогою проведення референдуму організовують перевірку зазначених у підписних листах відомостей, забезпечують реєстрацію документів, надісланих ініціативними групами після збору підписів, і підписують акт про підбиття підсумків збирання підписів, забезпечують організацію обліку громадян, які мають право брати участь у референдумі, та складення відповідних списків і передають їх дільничним комісіям з референдуму.
Закріплений у частині першій коментованої статті перелік місцевих питань не є вичерпним, оскільки, крім конституційно визначених, територіальні громади та органи місцевого самоврядування вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції. Деталізація сфер відання і повноважень суб'єктів місцевого самоврядування міститься перш за все у законах «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України — місто-герой Київ», «Про органи самоорганізації населення». Ці питання також визначаються низкою кодексів та галузевих законів, що закріплюють компетенцію органів місцевого самоврядування в фінансово-бюджетній, соціально-економічній, освітньо-культурній, будівельно-транспортній, природоохоронній та інших сферах. Наприклад, Кодекс України про надра, Лісовий, Водний, Земельний кодекси України встановлюють повноваження органів місцевого самоврядування у галузі регулювання відповідних відносин. Загалом на сьогодні врегульовують компетенцію суб'єктів місцевого самоврядування в Україні близько сотні законодавчих актів.
Частина друга коментованої статті містить орієнтовний перелік повноважень обласних та районних рад. Регулювання даного питання окремою частиною цієї статті пояснюється особливим правовим статусом цих органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Конституційно визначено лише два повноваження цих органів, але їх перелік є відкритим, оскільки районні і обласні ради можуть вирішувати і інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції. Тобто подальша конкретизація компетенційних положень покладена на поточне законодавство.
До повноважень обласних і районних рад Конституція відносить затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням. Крім того, зазначені органи затверджують районні і обласні бюджети та здійснюють контроль за їх виконанням. Відповідно до ст. 77 Бюджетного кодексу України обласні і районні бюджети повинні бути затверджені відповідними радами не пізніше ніж у двотижневий строк після офіційного опублікування Закону про Державний бюджет України. При цьому конституційно визначається загальний порядок формування цих бюджетів, до складу яких зараховуються кошти державного бюджету та кошти, залучені на договірних засадах з інших місцевих бюджетів. Закріплюється і мета направлення цих коштів до обласних і районних бюджетів — наступний розподіл їх між сільськими, селищними, міськими територіальними громадами чи забезпечення реалізації спільних проектів, соціально-економічних і культурних програм територіальних громад. Таким чином, кошти державного бюджету, що передаються органам місцевого самоврядування у вигляді дотацій і субвенцій, направляються до обласного бюджету для наступного розподілу обласною радою між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. Районні ради в свою чергу, отримавши відповідні кошти із обласного бюджету, розподіляють їх між сільськими, селищними, міськими (крім міст обласного значення) бюджетами, а також використовують їх для фінансування з районного бюджету спільних проектів територіальних громад.
Оскільки Конституція України не наділяє районні та обласні ради правом створювати свої виконавчі органи, то згідно із ст. 119 Конституції та статтями 17, 18 Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації» розробка проектів програм соціального-економічного розвитку, проекту обласного, районного бюджету, подання цих документів на затвердження обласним, районним радам, забезпечення їх виконання та звітування про виконання перед радами покладено на обласні і районні місцеві державні адміністрації. Звіт про виконання обласного, районного бюджету подається місцевою державною адміністрацією у двомісячний строк після завершення відповідного бюджетного періоду. Перевірка звіту здійснюється комісією з питань бюджету обласної, районної ради, після чого рада затверджує звіт про виконання або приймає інше рішення з цього приводу.
Частина третя коментованої статті передбачає можливість передачі органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Тим самим конституційно визнається наявність у органів місцевого самоврядування двох видів повноважень: власних і делегованих. Підкреслюється, що мова може йти лише про окремі повноваження органів виконавчої влади, тобто їх перелік не повинен переважати власних повноважень органів місцевого самоврядування. Таке делегування може відбуватися виключно на законодавчій основі. На сьогодні перелік повноважень органів виконавчої влади, делегованих органам місцевого самоврядування, міститься у главі 2 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».
Делегування повноважень органів державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування у світовій практиці застосовується з метою економії фінансових і людських ресурсів, створення оптимальної моделі управління регіонами. Така практика не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень. Держава гарантує здійснення цих повноважень за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків. Так, відповідно до статей 64—69 Бюджетного кодексу України держава закріплює за бюджетами місцевого самоврядування такі загальнодержавні платежі, як прибутковий податок з громадян, у частині визначеній цим Кодексом; податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів і фіксований сільськогосподарський податок у частинах, що зараховуються до відповідного бюджету; податок на промисел; плата за землю, за забруднення навколишнього природного середовища та державне мито у частинах, що зараховуються до відповідного бюджету, та ін.
Крім того, як зазначено у частині третій коментованої статті, для забезпечення виконання делегованих повноважень органами місцевого самоврядування держава може передавати їм відповідні об'єкти державної власності. Згідно із Законом України від 3 березня 1998 р. «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності» майно, що знаходиться в державній власності, може бути передане у комунальну власність територіальних громад безоплатно або шляхом обміну, в тому числі в безоплатне користування або в оренду. Об'єктами передачі можуть бути цілісні майнові комплекси підприємств, установ, організацій, їх структурних підрозділів, нерухоме майно (будівлі, споруди, у тому числі об'єкти незавершеного будівництва, приміщення), інше окреме індивідуально визначене майно підприємств, акції (частки, паї), що належать державі у майні господарських товариств, житловий фонд та інші об'єкти соціальної інфраструктури, які перебувають у повному господарському віданні чи оперативному управлінні державних підприємств, установ, організацій, у тому числі не завершені будівництвом.
Частина четверта коментованої статті закріплює підконтрольність органів місцевого самоврядування при здійсненні делегованих повноважень відповідним органам виконавчої влади.
Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339, відповідно до якої контроль покладається на місцеві державні адміністрації та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, — на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Порядок, періодичність і строки проведення таких перевірок визначаються керівником органу, що здійснює контроль. За рішенням Кабінету Міністрів України можуть проводитися комплексні перевірки здійснення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад делегованих повноважень та заслуховуватися інформація посадових осіб місцевого самоврядування про стан їх виконання.
