Стаття 116. Кабінет Міністрів України:..

Published by Консультант on Сб, 03/21/2009 - 21:27

 

Стаття 116.Кабінет Міністрів України:
1) забезпечує державний суверенітет і економічну самос­тійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президен­та України;



 

2)   вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;
3)   забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційноїтаподаткової політики; політики у сферах праці й зайнятості насе­лення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони при­роди, екологічної безпеки і природокористування;
4)   розробляє і здійснює загальнодержавні програми еконо­мічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;
5)   забезпечує рівні умови розвитку всіх фори власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;
6)   розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою Україні Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;
7)   здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і націо­нальної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочин­ністю;
8)   організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;
9)   спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів ви­конавчої влади;
10)виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.
У коментованій статті визначається зміст діяльності Кабіне­ту Міністрів України, що складає основу його компетенції, обсяг якої обумовлений конституційним статусом Кабінету Міністрів як «вищого органу у системі органів виконавчої влади».
Наведений перелік напрямів діяльності Кабінету Міністрів підтверджує, що за характером і обсягом повноважень він нале­жить до органів загальної компетенції, до яких в системі органів виконавчої влади також належать місцеві державні адміністрації.
За стилістичним оформленням положень коментованої статті визначення змісту діяльності Кабінету Міністрів України більше відбувається через фіксацію його цілей, завдань і функцій («забезпечує», «вживає заходів», «спрямовує» тощо), аніж його конкретних повноважень («розробляє проект», «подає звіт»). Проте слід враховувати, що державно-правова теорія визнає цілі,завдання, функції та повноваження (права і обов'язки) органіч­но взаємопов'язаними елементами правового статусу кожного державного органу, а стосовно переліку елементів компетенції органів виконавчої влади в науці й досі не вироблено єдиної за­гальноприйнятої позиції.
У пунктах 1 і 2 коментованої статті вказуються, по суті, го­ловні цілі та завдання виконавчої влади, необхідність виконан­ня яких Кабінетом Міністрів свідчить не лише про його провідну роль серед суб'єктів цієї гілки влади, а й про тісне поєднання пев­них напрямів діяльності уряду і Президента України. Йдеться, зокрема, про такі напрями діяльності уряду, як забезпечення дер­жавного суверенітету і економічної самостійності України, здійс­нення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, вжиття заходів щодо забезпечен­ня прав і свобод людини і громадянина, котрі є предметом пер­шочергової уваги також і з боку Президента України (див. коментар до ч. 2 ст. 113 Конституції України). При цьому покла­дення на Кабінет Міністрів обов'язків щодо виконання поряд з Конституцією і законами України також «актів Президента Ук­раїни» підкреслює пріоритет повноважень останнього в сфері виконавчої влади.
У пунктах 3, 7, 8 конкретизується функціональна спрямо­ваність компетенції Кабінету Міністрів залежно від певних сфер її реалізації. Зокрема, Кабінет Міністрів України:
в економічній сфері — «забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики»;
в сферах праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування — «забезпечує проведення політики»;
в сферах забезпечення обороноздатності і національної без­пеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю — «здійснює заходи» щодо такого забезпечення;
в сферах зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи — «організовує і забезпечує здійснення» відповідної діяль­ності.
Перелічені цілі, завдання і функції уряд здійснює різноман­ітними шляхами та засобами: від обговорення і прийняття відпо­відних актів Кабінету Міністрів, а також підготовки необхідних пропозицій для вирішення Верховною Радою України або Пре



 

зидентом України до заслуховування на засіданнях уряду звітів посадових осіб різного рангу про виконання його рішень і опе­ративного вирішення питань з керівниками центральних і місце­вих органів виконавчої влади.
При цьому загальнообов'язковою вимогою до проведення Кабінетом Міністрів державної політики у відповідних сферах є неухильне виконання положень і вимог законів щодо багатьох напрямків і аспектів даної політики. Адже згідно із ст. 92 Консти­туції України виключно законами України, зокрема:
а) встановлюються — бюджетна система, система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків (п. 1 ч. 2 к
б) визначаються — засади використання природних ресурсів,організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку:основи соціального захисту; засади регулювання праці і зайнятості, освіти, культури і охорони здоров'я, екологічної безпеки:засади зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; основи
національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку (пункти 5, 6, 9, 17 ч. 1).
Функції Кабінету Міністрів, що закріплені в пунктах 4, 5, 6 коментованої статті, мають переважно міжгалузевий характер.
По-перше, уряд розробляє і здійснює загальнодержавні про­грами економічного, науково-технічного, соціального і культур­ного розвитку України. За Конституцією України само затверд­ження зазначених програм належить до повноважень Верховної Ради України (п. б ч. 1 ст. 85). Зауважимо, що затвердженню підлягають також загальнодержавні програми охорони довкілля, які таким чином також мають розроблятися та здійснюватися Кабінетом Міністрів. Крім того, у зв'язку із затвердженням за­гальнодержавних програм парламентом є підстави вважати до­цільним, щоб Кабінет Міністрів у встановленому законом поряд­ку звітував перед Верховною Радою про хід та наслідки реалізації цих програм.
По-друге, враховуючи соціально-ринкову орієнтацію еконо­міки незалежної України, окремим завданням Кабінету Міністрів визначається (п. 5) забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності. Основним засобом виконання цього завдання є суво­ре дотримання в рішеннях і діях самого уряду та інших органів виконавчої влади правового режиму власності, правових засад і
гарантій підприємництва, правил конкуренції та норм антимоно­польного регулювання, які визначаються виключно законами України (пункти 7, 8 ч. 1 ст. 92 Конституції України).
По-третє, в цьому ж пункті на Кабінет Міністрів покладаєть­ся функція управління об'єктами державної власності відповід­но до закону. Майно, що перебуває у власності держави, є ваго­мим джерелом економічного розвитку суспільства, і тому уряд несе велику відповідальність за ефективність його використання. Він здійснює управління об'єктами державної власності через міністерства, до відання яких віднесені конкретні об'єкти, а та­кож через корпорації, концерни та інші організаційні форми об'єднань підприємств, які уповноважені державою здійснюва­ти підприємницьку діяльність на основі державної власності. Зокрема, Кабінет Міністрів призначає (або затверджує) на поса­ди та звільняє з посад керівників цих об'єднань та їх заступників. Крім того, слід додати, що в межах, визначених законами Украї­ни, Кабінет Міністрів вправі від імені Українського народу здійснювати управління певними об'єктами права власності Ук­раїнського народу, до яких за Конституцією України віднесені земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ре­сурси, які знаходяться в межах території України, природні ресур­си її континентального шельфу, виключної (морської) економі­чної зони (ч. 1 ст. 13 Конституції України).
По-четверте, на Кабінет Міністрів покладені обов'язки щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України, забез­печення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України та подання Верховній Раді Украї­ни звіту про його виконання. Проект закону про Державний бюд­жет України на наступний рік подається Кабінетом Міністрів до Верховної Ради не пізніше 15 вересня кожного року. Разом з про­ектом подається доповідь про хід виконання Державного бюдже­ту України поточного року (ст. 96 Конституції України). Порядок звітування Кабінету Міністрів перед парламентом про виконан­ня Державного бюджету встановлюється законом. Поданий звіт має бути оприлюднений (ст. 97 Конституції України).
Зазначимо, що, виходячи із змісту п. 4 ч. 1 ст. 85 Конституції України, не слід вважати, що обов'язки Кабінету Міністрів обме­жуються згаданим звітуванням перед Верховною Радою. Крім цього, він перебуває під постійним парламентським контролем
з питань виконання Державного бюджету України. Цей контроль від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата (ст. 98 Конституції України).
В пункті 9 коментованої статті закріплені функції Кабінет;. Міністрів України з керівництва центральними і місцевими орга­нами виконавчої влади, що входять до складу системи, яку він очолює (див. коментар до ст. 113 Конституції України).
Зокрема, визначено, що Кабінет Міністрів спрямовує і коор­динує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. «Спря­мування» передбачає визначення в актах уряду основних на­прямків діяльності органів нижчого рівня, а «координація» — об'єднання, погодження зусиль цих органів на вирішенні певних спільних завдань, усунення існуючих розбіжностей і суперечок між ними шляхом як видання актів, так і вжиття безпосередньо органі­заційних заходів.
Звертає на себе увагу, що в наведеному контексті не вказана така необхідна функція, як «контроль» з боку уряду за роботою органів нижчого рівня, який означає постійне спостереження за ходом і наслідками цієї роботи, усунення можливих її відхилень від бажаного стану, а також може супроводжуватись при необхі­дності вимогами «звітування» цих органів перед урядом. Але це не є підставою вважати, що функція контролю відсутня у змісті компетенції уряду. І не лише тому, що контроль — це функція, об'єктивно властива будь-якій керівній діяльності (або в ширшо­му розумінні — управління), а насамперед тому, що наявність цієї функції прямо передбачається в конституційних визначеннях відносин між органами виконавчої влади вищого і нижчого рівнів. Відтак, це поширюється і на найвищий серед них орган — уряд. Зокрема, згідно із ст. 118 Конституції України голови місце­вих державних адміністрацій «підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня» (ч. 5), а місцеві державні адміністрації «підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня» (ч. 7).
Ще одним, хоч і дещо побічним підтвердженням наведеного висновку, можна вважати конституційне визначення завдань Ради національної безпеки і оборони України, до складу якої за посадою входять Прем'єр-міністр України та декілька міністрів. А саме те, що вона «координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони» (ст. 107 Конституції України). Отже, в цій контрольній діяльності беруть безпосередню участь за посадою згадані члени уряду.
Останній пункт коментованої статті свідчить, шо наведений перелік цілей, завдань і функцій Кабінету Міністрів є відкритим, тобто невичерпаним. Адже уряд виконує й інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.
Наприклад, однією з таких функцій можна вважати здійснен­ня Кабінетом Міністрів законодавчої ініціативи у Верховній Раді України (ст. 93 Конституції України). Серед законодавчих актів, в яких додатково визначатимуться функції Кабінету Міністрів, цен­тральне місце має посідати Закон України про Кабінет Міністрів України, в якому детальніше, ніж у Конституції, висвітлювати­муться не лише завдання, функції і повноваження, а й організа­ція та порядок діяльності Кабінету Міністрів України (див. ко­ментар до ст. 120 Конституції України). Стосовно актів Президен­та України необхідно підкреслити, що Конституція України недвозначно обмежує їх вплив на розширення змісту компетенції Кабінету Міністрів саме його функціями, тобто певними спеціа­лізованими напрямками діяльності, що характеризуються особ­ливими цілями, завданнями, методами і формами здійснення.
Прерогативу наділення Кабінету Міністрів іншими, крім пе­релічених вище, повноваженнями, тобто юридично оформлени­ми правами і обов'язками, Конституція України зберігає лише за собою і законами. Це вочевидь витікає з ч. 2 ст. 120, за якою «по­вноваження ...Кабінету Міністрів України ...визначаються Кон­ституцією і законами України». І до того ж прямо підтверджується більш загальним приписом: «Органи державної влади... зобов'я­зані діяти лише... в межах повноважень... що передбачені Консти­туцією та законами України» (ч. 2 ст. 19 Конституції України).
Разом з тим варто зауважити, що з точки зору юридичної тех­ніки оформлення компетенції будь-якого органу виконавчої вла­ди, реальна грань між фіксацією його функцій, з одного боку, та його повноважень — з другого, дуже відносна, хоч на теоретич­ному рівні і є загальновизнаною.